Internationale Organisationen und die Frage nach Legitimität

Der politikwissenschaftliche mainstream konstruiert sich seine Version der Realität – und blendet kritische Perspektiven systematisch aus.

Die Politikwissenschaftliche Disziplin der International Relations bietet verschiedene Erklärungsansätze für das Phänomen der Entstehung internationaler Organisationen. Naturgemäß haben diese Ansätze sowohl Stärken als auch Schwächen und können manches sehr gut, anderes dagegen kaum erklären. Es lohnt sich deshalb, den neoliberalen Mainstream der Disziplin, der sich momentan verstärkt auf den Begriff der Global Governance, der Annahme rationaler staatlicher Akteure und dem self-commitment zu normativer Neutralität als Forschungsgrundlagen verlässt, kritisch zu beäugen. Dann wird man auf bestimmte Schwächen dieser Perspektive stoßen und kann den Versuch unternehmen, das spezifische Paradigma zu finden, nach dem sich dieser Mainstream seinen Forschungsgegenstand auf ganz eigene Weise zurechtlegt.

Die Disziplin der Internationalen Beziehungen (IB) wird oft in drei große Denkschulen unterteilt: In realistische, liberale und idealistische bzw. konflikttheoretische Ansätze, die jeweils eine eigene Sichtweise von der Entstehung und der Arbeitsweise von internationalen Organisationen entwickeln. Diese Zersplitterung der Theorien ist der Verschiedenartigkeit der Kontexte geschuldet, in denen die Theorien entwickelt wurden.Bei genauerem hinsehen werden aber doch einige verhängnisvolle Konstanten sichtbar. Als Reaktion darauf ist im Laufe der Zeit die Einsicht, dass die Wissenschaften nicht die Realität abbilden können, sondern sich ihr eigenes Forschungsfeld immer auf ganz besondere Weise zurecht machen und sich ihre eigene Version von Realität konstruieren, zu einem der wichtigsten Axiome der IB geworden. In der IB hielt dieser Gedanke des Sozialkonstruktivismus als neue Theorieschule Einzug jedoch nur innerhalb einer bereits alarmierend verengten Perspektive, die sich durch den Verweis auf die neue konstruktivistische Aufgeklärtheit der Theoretiker selbst stabilisiert und heute als Governance-Ansatz endlich „zu den Dingen selbst“ zu kommen glaubt, während sie alte Erklärungsnöte einfach neu legitimiert . Um diesen Verdacht zu verfolgen, soll die Entwicklung des IB-mainstreams anhand der Stationen Realismus – Liberalismus – Governance im Umriss rekonstruiert werden:

Der Realismus gehört neben dem klassischen Idealismus zu den ältesten Theorien der IB. Entstanden ist die Theorieschule um die Mitte des 20ten Jahrhunderts und wurde wesentlich geprägt von Autoren wie E.H. Carr, J.H. Herz und H.J. Morgenthau, die u.a an die politischen Theorien von einerseits Machiavelli und Hobbes, andererseits Kant und Grotius anschließen. Diese Autoren gehen von einer pessimistischen Weltsicht aus. Aufgrund der Abwesenheit jeder Art von Weltregierung oder Weltstaat halten sie die internationalen Beziehungen für eine vollständig anarchische Arena, in der die Staaten als alleinige Akteure zu egoistischem Handeln und zur Selbsthilfe gezwungen werden. Sie bescheinigen dem Menschen und den Staaten ein natürliches Streben nach Macht und Dominanz. Deswegen sehen sie den einzigen Ausweg aus dem ewigen Kreislauf der gewalttätigen Konfliktaustragung in der Errichtung eines stabilen Machtgleichgewichts zwischen allen Staaten, so dass das Risiko, in einem bewaffneten Kampf zu unterliegen und dadurch Macht und Einfluss einzubüßen, für alle Staaten zu groß ist, was sie dazu bringt, aus dem Eigeninteresse des Machterhalts nach diplomatischen Lösungen suchen. Das entspricht der historischen Erfahrung dieser Autoren, die sowohl das Ende des westfälischen Friedensmodells und das Scheitern des Völkerbundes als auch die beiden daraus resultierenden Weltkriege noch frisch vor Augen haben. Daraus folgt auch ihre Sicht auf internationale Institutionen: Weder nur wenig materialisierte Abkommen und Regelsysteme wie das westfälische Modell, noch stärker institutionalisierte Organisationen wie der Völkerbund können tatsächlich selbst Akteursqualität erlangen – sie bleiben Instrumente, mit denen die einzelnen Staaten ihre Interessen durchsetzen wollen. Aber diese Kooperation funktioniert nur, solange jeder der Staaten wirklich daran glaubt, dass er auf der Gewinnerseite der outcomes steht. Die Arbeitsweise solcher Organisationen hat dann in erster Linie auch die Aufgabe, genau diese Überzeugungsarbeit zu leisten und sie scheitern dann, wenn dies nicht mehr funktioniert. Die Theorie erklärt die Geschehnisse ihrer Zeit gut: Der Völkerbund hörte genau dann auf zu funktionieren, als die einzelnen Staaten ihre Interessen durch ihn nicht mehr gewahrt sahen und sich wieder Gewaltmitteln zu wandten. Doch die Erklärungskraft des Ansatzes schwindet mit der Zeit und kann sich auch durch die neorealistische Wende während der Phase des Kalten Krieges, in der einige dieser Grundannahmen modifiziert wurden (u.a. durch K.N. Waltz, und J.J. Mearsheimer) nur sehr bedingt erneuern. So wird zwar v.a. der anthropologische Pessimismus durch einen strukturellen Pessimismus in Form eines Sicherheitsdilemmas ersetzt und die Selbsthilfe-Annahme durch eine Theorie der sich selbst stabilisierenden Allianzen umgedeutet, die größten Schwächen bleiben aber bestehen: Erstens wird Macht und Einfluss weiterhin in erster Linie als militärische Macht verstanden, und zweitens werden darauf aufbauend weiterhin die Staaten als alleinige, einheitliche und homogene Akteure begriffen, weil sie formal über genau dieses militärische Gewaltmonopol verfügen. Obwohl diese Annahme dem realistischen Ansatz in der Vergangenheit zu großer Erklärungskraft verholfen hat, war sie weder zu früherer Zeit noch ist sie heute ein tatsächliches Abbild der sozialen Wirklichkeit der internationalen Beziehungen. Sie war und ist eine Konstruktion der Wissenschaft.

Die liberale Denkschule der IB entstand als Reaktion auf die Erklärungsdefizite des Realismus. Wohlgemerkt: Auf die Erklärungsdefizite in erster Linie. Kritik an den Grundannahmen des Realismus erfolgte sozusagen eher als Mittel zum Zweck zur Erlangung neuer Erklärungsmacht – und nicht etwa aus den ideologischen Aporien, die mit der Annahme homogener Staatlichkeit verbunden waren. Anknüpfend an klassisch-idealistische politische Theorien, v.a. Kant und Locke kritisieren Autoren wie A. Moravcsik und R. Putnam die realistische Annahme, dass Staaten die Akteure der internationalen Beziehungen sind. Stattdessen betonen sie, dass es gesellschaftliche Bewegungen und politische „pressure groups“ sind, die die nationale Außenpolitik bestimmen. Folglich sind auch die Interessen der Staaten nicht zwangsläufig gegenläufig, solange die Interessen der dominanten pressure groups der Staaten kompatibel sind. Dem entspricht wiederum die liberale Konzeption von Internationalen Organisationen: Diese sind als Arenen bzw. Plattformen zu verstehen, in denen die jeweils dominanten sozialen Gruppen (!) der Nationalstaaten ihre Interessen kommunizieren und nach win-win sets suchen, um so Kooperation zu erreichen. Oberflächlich betrachtet ist dieses System zwar offen für alle Inhalte – gleichzeitig ist aber ganz eindeutig, welche gesellschaftlichen Schichten diese Institutionen dann wirklich tragen. Nirgendwo wird das besser deutlich als an der Idee vom Democratic Peace: „Demokratien führen keine Kriege“, meint die liberale Theorie. Doch warum? Weil von vorneherein schon klar ist, wer konkret-praktisch dann an den demokratischen Hebeln sitzt: Nämlich eine homogene, bürgerliche Mehrheit, die auf soziale Stabilität ihrer Produktionsbedingungen setzt! Damit werden die vorerst nationalen gesellschaftlichen Aporien, die durch den semantischen Coup des Liberalismus, „sich selbst sich selbst zu unterwerfen“ erzeugt werden, auf einer zweiten, nämlich internationalen Ebene neu durch dekliniert: Mit Anerkennung der internationalen (d.h. westlichen) Normen und Institutionen sollen sich alle Staaten quasi sich selbst unterwerfen und sich somit auch selbst und dem internationalen Gemeinwohl dienen. Die Aufgabe der neoliberalen Theorie ist seither, diese Aporien klein- und wegzuarbeiten. Sie verdeckt dieses zentrale liberale Paradigma und zerlegt die globalen Konflikte in Strategiefragen, indem sie die gesellschaftlichen Brüche in nach westlichem Muster politisch bearbeitbare Bahnen lenkt und der Politik Taktiken an die Hand liefert, wie das westliche liberale Modell zur effektiveren Konfliktlösung am besten auf andere Erdteile übertragen werden kann. Dass dieses Modell aber manchmal selber Teil der Konfliktursache ist, wird dabei konsequent übermalt.

Um solche blind-spots der Sozialwissenschaften aufzudecken, war der aus der Soziologie stammende Sozialkonstruktivismusursprünglich angetreten. Er sollte Sensibilität für solche theoretischen Engführungen erzeugen. Die Idee war, einen phänomenologischen Blick zu entwickeln, also zu fragen warum und unter welchen Bedingungen dem Menschen Wahrnehmungen tatsächlich als „wahr“ erscheinen. In einem zweiten Schritt könnte dann gezeigt werden, das dieses „Für-wahr-nehmen“ der Dinge selbst von ganz bestimmten sozialen Bedingungen abhängig ist. Übertragen auf die Sozialwissenschaften heißt das, dass Theorien sozialer Ordnung (also auch die IB) immer unterschwellig von bestimmten kulturellen Zieldimensionen und Wertvorstellungen voreingenommen sind. Gerade in der IB ist das aber sehr problematisch, da hier ganz besonders die Gefahr eines – wenn man so will – kulturellen Imperialismus besteht. Eine solche phänomenologische Aufklärung könnte der IB also nur gut tun. Die IB hat es aber tatsächlich geschafft, sich den Sozialkonstruktivismus fast bis zur Unkenntlichkeit so zurechtzudrehen, dass er sich nahezu nahtlos in den liberalen mainstream einfügt. So verschiebt sich der Fokus des Konstruktivismus durch die Rezeption in der IB weg von dem Problem, wie die Wissenschaft selbst durch einen soziokulturellen bias in ihrem Verhalten beeinflusst wird hin zu der Frage, wie in der Internationalen Politik die Staaten in ihrem Verhalten beeinflusst werden bzw. beeinflusst werden können. Die Idee von der Vorbelastung des Denkens durch sozialisierte Werte und Normen wird gedreht zur Idee von der Steuerung von staatlichen Interessen durch akkulturaliserung fremder Werte und Normen von außerhalb. Die Idee von der nationalen Einheit und Homogenität staatlicher Interessen wird, anstatt in Frage gestellt zu werden, noch eine Schicht dicker aufgetragen und kulminiert letztendlich in Konstruktionen wie dem „altercasting“. Dabei soll ein Staat von einer Staatengemeinschaft so behandelt werden, als ob er schon bestimmten Idealen (z.b. demokratischen oder marktwirtschaftlichen) entsprechen würde, um die tatsächliche Implementation solcher Ideale zu erleichtern.

Das Ergebnis dieses Prozesses ist, dass sich die IB heute nicht in einem ganzheitlich-kritischen Prozess sich und ihre Begriffe hinterfragt, sondern sich als Theorie der Global (Good) Governance in der neoliberalen Tradition die internationalen Konfliktlagen zu Problemen der Effektivität und der Legitimität klein arbeitet. Sie kümmert sich (ganz konstruktivistisch) um die Möglichkeit der Herstellung von gefühlter Legitimität (!) und sucht nach Möglichkeiten, diese Legitimität möglichst effektiv zu erzeugen. Die Frage nach der Regierbarkeit der Welt emanzipiert sich von allen inhaltlichen, von – im weitesten Sinne – republikanischen Fragestellungen zugunsten einer Suche nach der Möglichkeit zur Reduktion der Komplexität der internationalen Probleme. An der empirischen Betrachtung zeigt sich diese Ironie in voller Pracht: In Konfliktherden wie Ruanda oder Darfur sieht man die zynische Konstellation, bei der die Internationalen Organisationen antreten um Konflikte zu lösen, die zu großem Teil erst durch die asymmetrischen Internationalen Abhängigkeitsgefüge entstanden sind, die aber wiederum durch die Organisationen selbst perpetuiert werden. Und die aktuelle Global Governance arbeitet konsequent um dieses Problem herum, wenn sie untersucht, wie trotzdem Konflikte so bearbeitet werden können, dass man den Menschen die Bearbeitung zusammen im Doppelpack mit der Verursachung der Konflikte als legitim vermitteln kann. Die Probleme werden durch komplexe Abhängigkeiten erzeugt, während die Politik daran arbeitet, die Komplexität zu verdecken, damit die Abhängigkeiten nicht thematisiert werden. Und die Wissenschaft spielt ihr dabei in die Hände. Dabei bleibt sie weiterhin den Grundannahmen der liberalen Theorie verhaftet: Sie geht weiter aus von rationalen Akteuren, glaubt an „freie Gewissen“ und hält sich selbst für normativ neutral. Sie sieht nicht im geringsten, wie weitreichend die normativen Implikationen sind, die sie mit sich trägt: Dass die liberale, demokratische Vorstellung, die ihr vorschwebt, in den Internationalen Organisationen dann effektiv eben nicht eine durch und durch kontingente und gestaltbare Internationale Ordnung hervorbringt, sondern ganz genau die Ordnung reproduziert, die in der Theorie angelegt ist. Nochmal: Die neoliberale Theorie der IB ist genau die Reflexionsleistung, die die genuin liberale Semantik, welche im 18. und 19. Jahrhundert die Selbstunterwerfung der Massen auf nationaler Ebene ermöglicht hat, jetzt auf internationaler Ebene neu ausbuchstabiert.

Dem Anspruch nach wurde der Sozialkonstruktivismus in die IB eingebaut, um für das Problem der Vorbelastung der Theorien zu sensibilisieren. Praktisch trägt der Ansatz, so wie er umgebaut wurde, aber zur weiteren Verfeinerung der neoliberalen Spitzfindigkeit bei und fällt in den bekannten Theorietrichter des mainstreams, der sowohl klassisch realistische als auch konflikttheoretische Ansätze rechts und links ignoriert. Und schlimmer noch: Durch den bloßen Hinweis auf die konstruktivistische Aufgeklärtheit wird die tradierte theoretische Verengung auch noch weiter legitimiert: Die Wissenschaft kann jetzt behaupten, sich der Problematik ihrer Annahmen von rationalen Akteuren, gesellschaftlicher Homogenität der Nationalstaaten usw. bewusst zu sein – und sie trotzdem weiter verfolgen, als wäre nichts passiert. Konstruktivistisch aufgeklärt arbeiten sollte aber gerade nicht heißen, die vergangenen Fehler heute wieder zur Tugend zu machen!

Was also hat der mainstream der IB an Erklärungsmacht zu bieten, wenn man nach Entstehung und Zweck der internationalen Organisationen fragt? Wo liegen die Schwächen? Ich habe versucht zu zeigen, dass trotz der vermeintlich großen Unterschiede, die der mainstream der IB in seiner Entwicklung von Realismus über Liberalismus bis hin zur Global Governance macht, in bestimmter Hinsicht eine Kontinuität herrscht. Eine Kontinuität in Form eines stillschweigenden westlichen Grundkonsenses, der es sogar geschafft hat, die Phänomenologie als eine der größten kritischen Strömungen der postmodernen Sozialwissenschaft, welche die tradierte IB-Theorielandschaft in den Grundfesten erschüttern hätte müssen, nicht nur zu überdauern sondern für sich selbst in Anspruch zu nehmen. Es ist deshalb schwer, von Schwächen des IB-mainstreams zu sprechen – für sich genommen ist er schließlich plausibel und in sich schlüssig. Festzuhalten ist vorerst, dass die IB-Theorien oberflächlich betrachtet ihre Grundannahme vom Primat der Staaten abgelegt haben und sich die Erklärungen für Sinn und Funktionsweise der internationalen Organisationen analog dazu gewandelt haben. Festzuhalten ist aber auch, dass diese theoretischen Veränderungen in unveränderte praktische Konsequenzen münden. Neue Aufgabe für eine kritische IB, die auch tatsächlich an der praktischen Lösung von internationalen Konflikten interessiert ist, muss daher werden, die verdeckten Grundkonsense des mainstreams wieder ans Licht zu bringen.

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